Tokom poslednjih šest godina od kada se u Srbiji govori o promeni ustava u kontekstu evropskih integracija i u cilju depolitizacije pravosuđa, došlo je do drastične promene. Od toga da treba voditi računa o pravu Evropske unije­, pravnim tekovinama Evropske unije­­ i o preporukama i standardima Saveta Evrope (Nacionalna strategija reforme pravosuđa), odnosno da treba voditi računa o preporukama Venecijanske komisije i evropskim standardima (Akcioni plan za Poglavlje 23), došlo se do stava da su jedino bitna mišljenja Venecijanske komisije jer je, kako to Vlada navodi u Predlogu Narodnoj skupštini od 30. 11. 2018. za promenu Ustava Republike Srbije, stav Evropske komisije takav da će se napredak Srbije u reformi pravosuđa ceniti u odnosu na ocenu Venecijanske komisije.

Dragana Boljević, Predsednica Društva sudija Srbije

Svakim od dokumenata kojim se obavezala da promeni svoj ustav u cilju depolitizacije pravosuđa (Nacionalna strategija reforme pravosuđa od jula 2013, Akcioni plan za sprovođenje Nacionalne strategije reforme pravosuđa, revidiran krajem 2016, Akcioni plan za Poglavlje 23 od 27. aprila 2016), Srbija je proces reforme pravosuđa vezala za proces evropskih integracija.

Tela Saveta Evrope podeljena su oko toga da li su ustavni amandmani koji se odnose na pravosuđe usaglašeni sa evropskim standardima.

Ministarstvo pravde je svoje viđenje promena ustava ponudilo u januaru 2018. Od tada do oktobra 2018. Ministarstvo je tri puta menjalo taj tekst pod uticajem jedinstvene kritike celokupne stručne javnosti, i to kako domaće (profesura, Vrhovni kasacioni sud, Visoki savet sudstva, Državno veće tužilaca, apelacioni sudovi u Beogradu i Kragujevcu, i niz drugih sudova, znatan deo advokature, strukovna udruženja sudija i tužilaca i građanskih udruženja koja se zalažu za ljudska prava), tako i međunarodne (Evropsko udruženje sudija, MEDEL, tela Saveta Evrope – Konsultativno veće evropskih sudija, Konsultativno veća evropskih tužilaca, Venecijanska komisija).

Iako je prvobitni tekst poboljšan, i u Nacrtu ustavnih amandmana u oblasti pravosuđa od 15. 10.  2018. zadržan je koncept koji omogućava da izvršna i zakonodavna vlast proveravaju sudsku, i da Narodna skupština ipak bira polovinu članova Visokog saveta sudstva. Centralno telo sudske uprave – Visoki savet sudstva (VSS), koje bi trebalo da garantuje i obezbedi nezavisnost sudija i sudova maksimalno je oslabljeno, jer je politički uticaj na njega pojačan načinom na koji su uređeni njegov: položaj, nadležnost, sastav, postupak izbora njegovih članova, a naročito razlozima za razrešenje njegovih članova i mogućnošću raspuštanja VSS ako su glasovi izjednačeni i posle 60 dana. Predloženi su i novi putevi politizacije. Prilikom ulaska u pravosuđe Pravosudna akademija (bez garancija nezavisnosti i sa Upravnim odborom u kome će sudije i tužioci biti u manjini) selektuje polaznike, koji će kasnije, praktično po automatizmu, postajati sudije i tužioci. Prilikom samog suđenja ograničava se, putem sudske prakse, slobodno sudijsko uverenje prilikom tumačenja prava, a sudske odluke postaju podložne vansudskoj kontroli od strane Ustavnog suda koji nije deo sudskog sistema. Na sudije će se vršiti uticaj kažnjavanjem ili nagrađivanjem pogrešnim konceptom vrednovanja njihovog rada i disciplinske odgovornosti, a naročito upućivanjem u drugi sud; protiv tih odluka sudijama više nije garantovan pravni lek. Stoga je i poslednja verzija ustavnih amandmana znatno lošija od rešenja iz važećeg Ustava.

Savet Evrope podeljen je u mišljenju da li je poslednja verzija ustavnih amandmana usaglašena sa evropskim pravnim tekovinama (standardima).

Sa jedne strane, krajem oktobra 2018. Venecijanska komisija je primila k znanju tzv. Memorandum svog Sekretarijata da je postupljeno prema preporukama koje je Venecijanska komisija formulisala u Mišljenju od 25. juna 2018. Takvo izjašnjenje krajnje je neuobičajeno, ne samo zato što je dato u neverovatnom roku od nedelju dana i bez stručnjaka – izvestioca već i zato što je Sekretarijat telo koje obavlja administrativne, a ne stručne poslove za Venecijansku komisiju, a procena da li je postupljeno prema 40 preporuka datih na preko 20 stranica Mišljenja od juna 2018. jeste stručno pitanje par exellence.

S druge strane, Konsultativno veće evropskih sudija Saveta Evrope (u daljem tekstu: Veće) je krajem decembra 2018. dalo drugačije mišljenje koje oktobarsku verziju ustavnih amandmana ocenjuje kao suštinski neprihvatljivu sa stanovišta evropskih standarda. O toj verziji Veće je stavilo brojne kritičke opaske:

  • Odredba o izboru nesudijskih članova VSS od strane Narodne skupštine, tj. od strane petočlane komisije, ne obezbeđuje nezavisnost tih članova VSS i omogućava da oni budu izabrani u skladu sa željom bilo koje vladajuće političke grupe;
  • Svrha VSS nije samo da jemči već i da obezbeđuje nezavisnost sudova i sudija;
  • VSS ne treba da ima paran broj članova (kako bi se izbegla blokada u radu ovog tela);
  • Problematično je rešenje da sudija sudi vodeći računa o sudskoj praksi i tu odredbu ne bi trebalo uključiti u Ustav;
  • Način na koji su formulisani osnovi za razrešenje sudija u suprotnosti je sa načelom stalnosti sudijske funkcije i potencijalno veoma opasan po nezavisnost sudstva;
  • Omogućava se politički uticaj na prvi izbor sudija propisivanjem uslova da se završi obuka u Pravosudnoj akademiji kao posebnog uslova za prvi izbor na sudijsku funkciju;
  • Nedovoljno je definisana nepremestivost sudija, kao jedna od garancija njihove nezavisnosti, izostavljanjem garancije da privremeno upućivanje sudije u drugi sud može biti učinjeno samo uz saglasnost sudije i da u suprotnom sudija mora imati pravo na pravni lek.

Stoga Veće predlaže:

  • Brisanje petočlane komisije;
  • Izbor nesudijskih članova VSS od strane advokatske komore i pravnih fakulteta;
  • Izbor članova VSS od strane vladajuće većina i opozicija ravnopravno;
  • Isključenje mogućnosti da aktivni političari postanu članovi VSS;
  • Vrhovni sud Srbije treba da bude taj koji će, putem svojih odluka, obezbeđivati ujednačenu primenu prava od strane sudova;
  • Osnove i postupak za razrešenje, uključujući i nestručnost, treba dodatno urediti jasno razrađenim zakonima, a u Ustav uneti samo bitne elemente ovog postupka;
  • VSS treba da ima i budžetsku nadležnost za funkcionisanje sudskog sistema, kao i nadležnost izbora i zapošljavanja sudijskih pomoćnika;
  • Nadležnost VSS ne treba ograničiti Ustavom;
  • VSS treba da ima neparan broj članova;
  • Većina članova VSS treba da budu sudije;
  • Treba brisati odredbe o raspuštanju VSS ako ne donese odluku u roku od 60 dana.

Tokom poslednjih šest godina od kada se u Srbiji govori o promeni ustava u kontekstu evropskih integracija i u cilju depolitizacije pravosuđa, došlo je do drastične promene. Od toga da treba voditi računa o pravu Evropske unije­, pravnim tekovinama Evropske unije­­ i o preporukama i standardima Saveta Evrope (Nacionalna strategija reforme pravosuđa), odnosno da treba voditi računa o preporukama Venecijanske komisije i evropskim standardima (Akcioni plan za Poglavlje 23), došlo se do stava da su jedino bitna mišljenja Venecijanske komisije jer je, kako to Vlada navodi u Predlogu Narodnoj skupštini od 30. 11. 2018. za promenu Ustava Republike Srbije, stav Evropske komisije takav da će se napredak Srbije u reformi pravosuđa ceniti u odnosu na ocenu Venecijanske komisije.

I poslednja verzija ustavnih amandmana na Ustav Republike Srbije lošija je od postojećih rešenja u važećem Ustavu.

Kod ovako suprotstavljenih mišljenja dva savetodavna tela Saveta Evrope, od kojih je Konsultativno veće evropskih sudija to koje Komitetu ministara Saveta Evrope priprema standarde (mišljenja) o sudstvu još od 2000, jasno je da se ne može prihvatiti  samo Memorandum Sekretarijata Venecijanske komisije i olako preći preko niza primedbi Veća i da rešenja iz poslednje verzije ustavnih amandmana još treba znatno unapređivati.

Iako sadašnja verzija ustavnih amandmana nudi samo minimum standarda, i čak i snižava njihov nivo u odnosu na postojeće stanje, Srbija ne sme da se zadovolji minimumom standarda. Budući da je strateški opredeljena ka evropskim integracijama, neophodno je da uzme u obzir sve evropske pravne tekovine i primeni ih na način kako to najbolje odgovora njenoj tradiciji i mogućnostima, tako da nezavisnost sudstva bude garantovana na što višem nivou. Upravo je Venecijanska komisija ta koja preporučuje da „demokratije u nastajanju“ (za razliku od stabilnih, funkcionalnih demokratija) moraju usvojiti najviše standarde, kako bi obezbedile suštinsku nezavisnost sudstva.